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推动境外投资持续合理有序健康发展

来源:中国改革报


境外投资管理是推进“一带一路”建设的重要方式和构建开放型经济新体制的重要方面。中国对外投资的快速发展符合经济全球化的大势。面对经济全球化条件下带来的机遇与挑战,党中央在世纪之交作出了实施“走出去”战略的重大决策,支持和鼓励企业积极开展对外投资。在短短十多年的时间内,中国企业紧紧抓住国家综合国力稳步提高、经济实力不断增强和对外开放不断深入的有利时机,对外投资取得了长足进步。

一是境外投资规模迅速增长。近十年均保持了两位数的增长速度,截至2016年底,中国境内投资者在境外设立企业已经超过3万家,累计对外投资额已超过1.2万亿美元,2016年当年对外直接投资额1832亿美元,年度流量已居世界第二位,存量居世界第八位。预计未来五年,对外投资总额将达到7500亿美元。

二是境外投资结构不断优化。呈现出宽领域、多层次的对外投资格局,在传统的矿产和能源行业之外,服务业、建筑业、高技术、先进制造业领域也加快了国际投资的步伐。

三是境外投资主体和方式日趋多元。最初“走出去”的主体是国有大中型企业,随着我国企业实力的增强,当前民营企业已经成为境外投资的主力军,占投资企业的六成以上。除传统的“绿地投资”外,通过并购、参股、交叉换股以及投资基金等方式开展的投资活动越来越多。

同时也要看到,中国企业在国际投资领域是后来者,与业已在国际投资领域深耕多年的跨国公司相比,还存在很多不足,要保持清醒认识。与对外投资的要求和国际竞争者相比,国内企业普遍国际化专业人才匮乏,跨国经营和跨文化管理经验不足,应对市场变化、汇率波动的能力有待提高。对外投资中介服务体系还不成熟,尤其是国内本土的投资银行、财务、法律及管理咨询等机构的经验和实力无法满足当前对外投资的需要。

境外投资管理的指导思想和基本原则

(一)指导思想

认真落实党中央、国务院决策部署,按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的要求,坚持以人民为中心的发展思想,坚持稳中求进工作总基调,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚定奉行互利共赢的开放战略,不断创造更全面、更深入、更多元的对外开放格局,以供给侧结构性改革为主线,以“一带一路”建设为统领,深化境外投资体制机制改革,进一步引导和规范企业境外投资方向,促进企业合理有序开展境外投资活动,防范和应对境外投资风险,推动境外投资持续健康发展,实现与投资目的国互利共赢、共同发展。

(二)基本原则

一是坚持企业主体。以企业为主体、市场为导向,按照商业原则和国际惯例开展境外投资,企业在政府引导下自主决策、自负盈亏、自担风险。

二是坚持深化改革。创新境外投资管理体制机制,深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革,坚持以备案制为主的境外投资管理方式,在资本项下实行有管理的市场化运行机制,按“鼓励发展+负面清单”模式引导和规范企业境外投资方向。

三是坚持互利共赢。引导企业充分考虑投资目的国国情和实际需求,注重与当地政府和企业开展互利合作,创造良好的经济社会效益,促进互惠互利、合作共赢。

四是坚持防范风险。坚持稳中求进工作总基调,统筹国家经济外交整体战略,坚持依法合规,合理把握境外投资重点和节奏,积极做好境外投资事前、事中、事后监管,切实防范各类风险。

引导和规范境外投资方向,推动境外投资持续合理有序健康发展

对外投资管理是政府管理宏观经济、保持国际收支基本平衡的重要手段。为加强对境外投资的宏观指导,推动境外投资有序健康发展,防范各类风险,2017年8月4日,国务院办公厅转发了《国家发展改革委 商务部 人民银行 外交部关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》提出了鼓励、限制、禁止的三类境外投资活动,释放了明确的政策信号,有利于企业和市场更好地理解政策导向。

一是关于鼓励类境外投资。当前世界经济发展进入转型期,广大发展中国家积极推进工业化、信息化和城市化,不少发达国家推动基础设施改造升级,能源资源价格总体步入合理区间,境外投资前景广阔。我们支持基础设施、产能和装备、高新技术和先进制造、能源资源、农业、服务业等领域有能力有条件的企业,依据商业原则和国际惯例积极参与国际经济合作,主动融入全球产业链和价值链。

二是关于限制类境外投资。近年来房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域境外投资出现了非理性倾向,部分企业频频出手、大额收购,存在较大风险隐患,引起了市场和舆论的广泛关注。将此类境外投资纳入限制类,并要求相关主管部门实行核准管理,就是为了强化政策引导,提示企业审慎参与。此外,对使用落后生产设备以及不符合投资目的国环保、能耗、安全标准的境外投资做出了明确限制,表明了中国政府倡导国内企业通过境外投资实现与投资目的国互利共赢、共同发展的坚定立场和良好意愿。

三是关于禁止类境外投资。当前我国外部环境复杂多变,境外投资风险因素明显增多,维护国家安全和利益的任务日益艰巨。《指导意见》提出禁止企业参与危害或可能危害国家利益和国家安全的五类境外投资活动,旨在为我国企业“走出去”划清“红线”、明确“禁区”,更好地维护我国国家利益和安全。

下一步境外投资管理的政策导向

下一步,我们将继续坚持便利化与防风险并重,从完善境外投资管理机制着手,加强境外投资真实性、合规性审查,防范虚假投资行为。我们将积极会同有关部门,建立健全境外投资黑名单制度、部门间信息共享机制、国有企业境外投资资本金制度等一系列制度,优化境外投资管理政策框架,科学有效防范各类风险。

在做好管理的同时,我们将积极提高服务水平,强化安全保障。目前,我们正在会同有关部门制定境外投资经营行为规范,加强与各有关国家开展机制化的境外投资合作,支持中介机构发展,引导企业依法合规开展境外投资活动,优化企业境外投资外部环境,不断提升企业国际化经营能力。我们将进一步完善境外投资的事前、事中、事后全过程监管和引导,加强对高风险国家和地区投资活动的指导和监督,督促企业开展境外项目安全风险评估,推动企业切实提升境外投资安全风险防范能力。


加快对外开放步伐 优化外商投资环境

一、我国利用外资取得积极成效

积极利用外资是我国对外开放基本国策的重要组成部分,是我国互利共赢开放战略的成功实践。通过不断提高开放水平,促进投资便利化,我国逐步成为全球跨国投资主要目的地之一。自1992年以来,我国吸引外资规模一直居发展中国家首位,自2008年以来保持在全球前三位。

外资企业已成为我国经济重要组成部分,进出口、工业产值、税收、吸纳就业分别约占全国的1/2、1/4、1/5、1/10。通过利用外资,我国引进了先进技术、管理经验、高素质人才和商业模式,增强了产业竞争力。同时,我国作为配套齐全的制造业基地和快速增长的消费市场,也为广大外资企业提供了发展机遇,真正实现了互利共赢。

我国正在深入推进新一轮高水平对外开放,加快构建开放型经济新体制,营造更加开放、公平、便利的投资环境。今年6月,联合国贸发会议发布的《2017年世界投资报告》显示,我国仍然是全球最具吸引力的投资东道国之一。中国美国商会调查显示,2017年,69%的美国企业将扩大在华投资。中国欧盟商会调查显示,2017年,约1/3欧盟企业将我国作为前三大研发投资目的地,未来将增至41%。

二、我国利用外资呈现新趋势

当前,我国利用外资面临复杂的外部环境。受世界经济、产业布局调整影响,全球跨国投资复苏缓慢。经济全球化内在动力仍然较强,产业转移持续推进。各国吸引外资力度普遍加大,国际引资竞争加剧。从国内看,我国利用外资呈现以下新特征:

一是利用外资结构深入调整。制造业领域,外商投资总体呈现由劳动密集型产业向资本、技术密集型产业升级,从加工制造向研发、营销环节延伸趋势。服务业领域,外商投资规模和范围不断扩大,信息、商务服务等生产性服务业成为外资流入重点行业,旅游、健康、教育培训等生活性服务业外资流入逐步增多。

二是利用外资优势加快转换。随着经济快速发展,我国进入上中等收入国家,在生产要素成本有所上升的同时,成为世界上最大的消费市场之一。与此同时,我国基础设施进一步完善,产业配套更加齐全,人力资源越来越丰富,营商环境逐步优化。我国利用外资正从成本竞争优势转向综合竞争优势。

三是利用外资呈现全方位新格局。随着“一带一路”战略推进实施,我国对外开放格局正从向东开放转为向东向西开放并举。东部地区通过建设国际化高标准投资环境,继续发挥着吸引外资领头羊作用。中西部地区通过陆上丝绸之路,从开放末梢变为开放前沿,吸引外资迎来重要机遇。

三、打造更加完善的外商投资环境

为适应利用外资新形势,我国不断推进完善外商投资环境。7月17日,中央财经领导小组第十六次会议专题研究改善投资和市场环境、扩大对外开放问题,要求加快对外开放步伐,营造稳定公平透明、可预期的营商环境,加快建设开放型经济新体制。7月24日,中央政治局召开会议,分析研究经济形势,部署下半年经济工作,要求扩大外资市场准入,增强营商环境对投资者的吸引力。国务院先后出台了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》《关于促进外资增长若干措施的通知》,提出了新形势下我国吸引外资的一系列措施。当前和今后一段时期,我国利用外资主要政策导向如下:

(一)不断提高对外开放水平。经党中央、国务院同意,国家发展改革委、商务部发布《外商投资产业指导目录(2017年修订)》,自2017年7月28日起施行。本次目录修订,提高了服务业、制造业、采矿业开放水平,外资限制性措施减少近三分之一,提出了全国范围内实施的外商投资准入负面清单,作为对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式的基本依据。负面清单之外的领域,原则上不得实行对外资准入的限制性措施,外商投资项目和企业设立实行备案管理。国务院办公厅印发了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2017年版)》,自2017年7月10起实施,进一步扩大自贸试验区开放试点。下一步,我国还将根据开放型经济发展需要,不断放宽外资准入,在更大范围实施对外开放。

(二)促进内外资企业公平竞争。外资企业与国有企业、民营企业一样,都是国民经济的重要组成部分。只要是在我国境内注册的企业,都要享受同等待遇。根据党中央、国务院部署,要加快形成企业公平竞争的现代市场体系,对内外资企业一视同仁、公平对待。各地区各部门要确保政策法规执行的一致性,不得擅自增加对外资企业的限制。对外商投资企业同等适用产业支持政策、创新支持政策。按照统一标准、统一时限的原则,审核外商投资企业业务牌照和资质申请。推进标准制修订全过程信息公开,给予内外资企业公平机会参与标准化工作。平等对待外商投资企业生产的产品,促进内外资企业公平参与政府采购招投标。严格保护外资企业知识产权。支持外资企业在中国境内上市、发债。实行内外资企业统一的注册资本制度。

(三)加大吸引外资力度。允许地方政府在法定权限范围内制定出台招商引资优惠政策,对就业、经济发展、技术创新贡献大的项目予以支持。鼓励外资企业再投资,对境外投资者从中国境内居民企业分配的利润直接投资于鼓励类投资项目,符合规定条件的,实行递延纳税政策,暂不征收预提所得税。实施《中西部地区外商投资优势产业目录(2017年修订)》,扩大中西部地区、东北地区鼓励外商投资范围,支持中西部地区、东北地区承接产业转移。对西部地区继续实行企业所得税优惠政策。推进外资跨国公司本外币资金集中运营改革,促进资金双向流动,提高资金使用效率。

(四)深化外商投资管理体制改革。对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式,全面推行普遍备案、有限核准的外商投资管理制度,95%以上的外商投资实行备案管理。进一步优化外商投资管理流程,压缩办理时限,推进外商投资项目核准、备案统一在线办理,实现一口受理、限时办结、进度可查询,提高外商投资管理信息化水平。北京、上海、广州、深圳等特大城市率先加大营商环境改革力度,提高投资便利化程度,取得经验后向全国复制推广。完善与外商投资负面清单管理方式相适应的事中事后监管制度。


第二批大众创业万众创新示范基地加快建设

双创示范基地是实施创新驱动发展战略、深入推进大众创业万众创新的重要抓手。2016年5月,国务院印发《关于建设大众创业万众创新示范基地的实施意见》,启动建设北京市海淀区等首批28家双创示范基地。一年来,示范基地取得良好的效果,形成了北京中关村、深圳创业湾等一批双创高地,打造了航天云网、海尔集团、阿里巴巴、贵州大数据等一批双创品牌,探索了“园区+资本”“网络平台+创业模式”“五位一体创业教育”等一批双创制度模式。在双创示范基地带动下,我国创新创业迅猛发展,2016年全国新登记市场主体1651.3万户,同比增长11.6%;中央企业建成实体孵化器128个;2016年创业投资募资规模达3582亿元,是2015年的1.79倍;248个城市初创企业全年累计提供招聘岗位需求超过240万人。

在第一批双创示范基地取得好成绩的同时,双创示范基地建设也存在着一些问题和不足。一是全国双创示范基地的布局亟待加强,双创示范基地数量不足,支撑平台的规模、能力尚不能满足创业企业发展的迫切需求;二是创新创业与实体经济发展的融合有待加强,缺乏有效的创新平台支撑,创新引领新兴产业发展、传统产业提质增效等方面作用有待进一步发挥;三是各具特色的双创模式经验还需进一步梳理,创业投融资、财税金融、国有资产管理等方面政策尚不适应双创蓬勃发展的局面。

为推动解决上述问题,今年3月份以来,国家发展改革委贯彻落实政府工作报告中的重要工作部署,起草了《关于建设第二批大众创业万众创新示范基地的实施意见》,由国务院办公厅印发实施,继续选择了92家创新资源集聚、创业氛围浓厚的地区,以及创新能力突出、资源整合能力强的大型企业和部分高校院所,建设第二批双创示范基地,实现省级行政区全覆盖,新兴产业和传统产业全覆盖,在各地区、各行业都树立示范标杆,进一步激发全社会创新创业热情,促进新技术、新产业、新业态、新模式快速发展,进一步壮大发展新动能。目前,第二批双创示范基地工作方案已陆续完成编制、论证工作,近期将向社会公布。

从第二批双创示范基地建设情况看,总体上可归纳为“三个一批”“三个加快”的特征:

一是一批双创模式加快探索。双创不仅仅是北京、上海、深圳等经济发达地区的事,欠发达地区通过找准定位,一样可以用双创促进当地产业发展、结构优化、转型发展。在建设第二批双创示范基地过程中,国家发展改革委加强分类指导,充分考虑东部、中部、西部以及东北地区的区域差别,支持示范基地加快探索个性化、差异化的发展路径,形成一批各有侧重、各具特色、能够凸显不同区域特点和发展阶段的创新创业模式和典型经验。第二批示范基地中,既有上海市徐汇区、深圳市福田区等东部发达地区的代表,也有江西赣江新区、湖北省黄冈市罗田县等革命老区、创业带动扶贫的代表。既有广东汕头华侨经济文化合作试验区等针对华人华侨创新创业的代表,也有陕西杨凌农业高新技术示范区等针对农业农村创新创业的代表。

二是一批双创平台加快建设。第二批双创示范基地已陆续启动一批双创支撑平台建设工作,打造面向大众的双创全程服务体系,服务创新主体和创客群体。其中,区域双创示范基地,重点建设一批创业政策服务、项目孵化培育、创业投融资、公共技术服务等支撑平台,重点解决审批多、投融资渠道不畅、政策不落地等问题。高校和科研院所双创示范基地,重点建设一批双创人才培养、线上线下教育、创业实训、科技成果转化、公共研发服务等支撑平台,重点解决科研人员动力不足、创新创业教育薄弱、人才培养与流动不畅等问题。企业双创示范基地,重点支持一批员工内部创业孵化、面向社会服务的试验与生产、数据资源共享、线上创新创业服务等支撑平台,主要解决重点大型企业生产组织模式僵化、创新活力不强、创新创业资源不共享等问题。

三是一批双创政策加快落地。在推动第二批双创示范基地建设的过程中,国家发展改革委支持双创示范基地开展改革探索,推进各项政策在示范基地加快落地。同时,会同相关部门起草了《关于强化实施创新驱动发展战略 进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》,经国务院常务会议审议通过,已印发实施。文件适应当前创新创业发展的新特征、新趋势,聚焦当前双创发展的政策堵点、难点,有针对性地精准施策,主要从成果转化、企业融资、实体经济、人才激励、政府管理5个维度,系统提出36条政策措施,包括85个具体政策点,基本涵盖了双创平台、创业投资、创业服务等现有双创工作领域,以及分享经济、数字经济等新兴发展方向,同时还专门制定了面向农民工、华人华侨、留学人员等不同群体的政策举措,进一步增加了双创政策供给。通过这些政策措施的出台,形成政策洼地,促进创新创业资源有效集聚,不断激发体制机制活力,加快推进双创示范基地的建设。


建立健全促进分享经济发展的政策体系

今年7月3日,经国务院第177次常务会议审议同意,国家发展改革委联合中央网信办等7部门印发了《关于促进分享经济发展的指导性意见》(以下简称《意见》),为支持和引导分享经济健康有序发展提供了政策遵循。

一、发展分享经济的有关背景

党中央、国务院高度重视分享经济发展。习 近 平总书记指出,中国正在“发展分享经济,支持基于互联网的各类创新、提高发展质量和效益”。李克强总理强调,要为分享经济发展营造公平规范的市场环境。今年《政府工作报告》也明确提出,要支持和引导分享经济发展,提高社会资源利用效率,便利人民群众生活。

当前,分享经济在全球范围快速发展,深刻改变了人们的生产生活方式、消费理念和就业模式,已成为不可阻挡的时代发展趋势,世界主要发达国家都在积极引导和支持分享经济发展。近年来,我国分享经济异军突起,发展快速,创新活跃,应用广泛,在一些领域走到了世界前列,并培育了一批创新创业型企业。据国家信息中心统计数据显示,2016年我国分享经济实现市场交易额3.45万亿元,同比增长103%,参与分享人数达6亿,提供服务者人数约6000万。未来几年,我国分享经济将保持年均40%左右的高速增长。

分享经济利用“互联网+”,创造了很多新业态,化解了不少过剩产能,带动了大量就业。大力发展分享经济,是在经济新常态下落实“五大发展理念”的重要体现,是巩固我国经济稳中向好势头的重要力量。支持和引导分享经济发展,有助于优化要素资源配置,提高经济运行效率,促进供需高效对接,对于更好地发挥其在我国经济社会发展中的“生力军”作用,提升经济社会发展水平,具有重要意义。

二、促进分享经济发展的重要举措

为从国家层面加强发展分享经济的顶层设计,明确政策导向,消除各方疑虑,凝聚社会共识,在多次召开部门、地方和专家座谈会听取意见,深入企业开展调研,进行网络问卷调查和大数据分析等工作基础上,国家发展改革委会同有关部门研究编制了《关于促进分享经济发展的指导性意见》,重点从以下五个方面支持和引导分享经济健康有序发展。

一是明确内涵特征。分享经济的概念由来已久,在现阶段主要表现为利用网络信息技术,通过互联网平台将分散资源进行优化配置,提高利用效率的新型经济形态。作为指导性文件,《意见》对分享经济若干关键共性特征进行了必要阐述,兼顾包容性和辨识性,以便统一各部门、地方以及社会各界对分享经济的认识,更好地推动分享经济发展。

二是突出预期引导。作为我国首个国家层面出台支持分享经济发展的文件,《意见》坚持深入推进“放管服”改革,按照“鼓励创新、包容审慎”的原则,着力消除体制机制障碍,营造包容创新的制度环境,释放积极的政策信号,鼓励地方和部门发挥积极性、主动性,支持和引导各类市场主体积极探索分享经济新业态新模式。《意见》将为后续各有关部门制定分享经济分领域指导文件或管理规定明确方向。

三是强化管理创新。发展好分享经济的关键在于推动管理创新,探索构建各级政府、平台企业、行业协会,以及资源提供者和消费者共同参与的多方治理体系。《意见》避免用“老办法”“旧思维”管理“新事物”,提出研究建立平台企业履职尽责与依法获得责任豁免的联动协调机制,推进各类信用信息平台无缝对接,建立政府和企业互动的信息共享合作机制,同时完善事中事后监管,创新网络业务监管手段。

四是强调规范有序。在鼓励和引导分享经济企业开展有效有序竞争的基础上,《意见》要求相关部门、地方建立科学有效的分享经济市场监管机制,强化对平台企业垄断行为的监管与防范,引导平台企业建立健全消费者投诉和纠纷解决机制,严厉打击泄露和滥用用户个人信息等损害消费者权益行为,依法合规保护平台企业、资源提供者和消费者的合法权益。

五是完善制度保障。《意见》提出了信用建设、公共服务、劳动保障、税收政策等若干保障措施。具体包括,建立政府和企业互动的信用信息共享合作机制,大力推动政府部门数据共享、公共数据资源开放、公共服务资源分享,鼓励创新资源和生产能力的分享,研究完善适应分享经济特点的社会保险参保缴费措施和税收征管措施,以及建立健全反映分享经济的统计调查指标和评价指标等内容。

同时,我们将在全国范围内开展分享经济示范平台建设,通过聚焦重点领域,树立行业标杆,发挥示范效应,促进全社会共同推动分享经济蓬勃发展。

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