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将价格改革进行到底

来源:中国经济导报 记者 王晓涛 蔡若愚



“国家信息中心新近有份关于2013年到今年5月电力体制改革、电价情况的分析报告,在318万条数据分析中,输配电价改革涉及到3个文件,满意度很高,超过了97%。”输配电价改革,被国家发展改革委价格司有关负责人视为“整个电力体制改革中‘硬骨头中的硬骨头’”。

其实,输配电价改革只是近几年我国价格改革工作的一个缩影。党的十八大以来,我国价格主管部门及时适应把握引领经济发展新常态,抓住CPI低位波动有利于推动价格改革的“窗口期”,锐意进取,攻坚克难,取得了一系列突破性进展。《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(即中发[2015]28号文)是我国价格改革工作的指导性文件,8月2日,在全国价格工作典型经验总结推广电视电话会议上,价格司有关负责人明确表示,近几年的价格机制改革“基本实现了‘中发28号文’所确定的阶段性目标”。


改革破冰迈向纵深

机制创新硕果累累

在为期数周围绕价格工作的采访中,记者听到最多的两个词是“改革”和“创新”,感受最为强烈的是价格工作者锐意进取和勇于探索的精神。从电力和天然气“放开两头,管住中间”的改革框架,到输配电和配气的“准许成本加合理收益”的原则;从棉花目标价格改革开启“价补分离”的政策形式,到铁路货运采用替代竞争定价的尝试;从启动公立医院医疗服务价格改革,到全面取消药品加成、调整医疗服务价格,无不蕴含着改革的勇气和创新的睿智。

而对于上述重点领域价格机制的完善,业内专家无疑能从更高的视野做出更为准确的评价。

农产品价格改革工作,棉花目标价格改革试点评估课题组组长、国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强坦言,为期3年的棉花目标价格改革试点非常成功,基本消除了最初的疑虑,成效超出预期。

电力价格改革工作,中国宏观院市场所价格监管研究室主任杨娟认为,输配电价改革被公认为领先于其他电力体制改革。“我国垄断行业的定价监管工作刚刚起步,而输配电价改革是真正意义上开始对垄断行业进行约束,可以说是填补了我国在这方面的空白。”中国人民大学经济学院副院长郑新业也说:“输配电价改革在整个电价改革中处于非常核心的地位,已经取得了非常大的成就。”

油气价格改革工作,中国国际经济交流中心信息部研究员景春梅说:“党的十八大以来,油气价改在整个价格改革中应该是跑得最快的,而且也可以代表价格改革进展的基本面,具有突破性。”她认为,天然气输配环节建立全环节监管、实现全过程覆盖,无疑意义重大,她评价“这是革命性的”。

交通运输价格改革工作,铁道科学院运输经济研究所副所长王怀相指出,铁路货运采用参考公路运价的替代竞争定价思路,某种程度上具有首创意义。“这种方式使得铁路运输企业更加深入地对接了市场需求,有利于铁路运输企业的后续发展。”

事实上,伴随着一次次改革创新,政府价格主管部门在价格机制形成中的职能定位更加准确合理。例如,杨娟认为,输配电价改革凸显的是“政府定价在社会主义市场经济中的定位转型”。在景春梅的眼中,与油气价格机制市场化改革“精彩纷呈”相伴的,是政府价格主管部门在职能上的“突破性、根本性转变”。


市场主导资源配置

放管结合相得益彰

市场决定价格是市场在资源配置中起决定性作用的关键,那么,我国的价格市场化程度究竟达到什么水准了呢?国家发展改革委在7月26日给出了准确的答案,价格司有关负责人在新闻发布会上表示,2016年我国价格市场化程度为97.01%,较2012年的94.33%提高了2.68个百分点,政府管理价格的比重已低于3%。

中央政府管理价格比重大幅下降至1.45%,是价格市场化程度提升的主要原因。价格司有关负责人表示,“中央政府管理价格比重的下降对全国价格市场化程度提高的贡献达到了71.3%。”据测算,2012—2016年,我国价格市场化程度测算的结果分别是94.33%、94.68%、95.16%、96.45%和97.01%。在这一连串稍显枯燥的数字背后,隐含的是党的十八届三中全会以来我国价格市场化改革步伐明显加快,取得了显著成效。

“中发28号文”指出,凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通运输等领域价格改革,放开竞争性环节价格,充分发挥市场决定价格作用。价格司有关负责人说:“该放的要坚决放手。对必须保留的少数政府定价项目,重点不再是制定具体的价格水平,而是更多地要通过完善机制规则进行管理。”据了解,近年来,我国价格主管部门大幅缩小政府定价范围,最大限度地放开能够由市场形成的价格,减少政府干预。从中央层面看,先后放开、下放了约80项商品和服务政府定价。经过4年多的努力,目前中央和地方定价范围已大幅缩减。据悉,2015年新颁布的中央定价目录仅保留7种(类)20项政府定价,31个省(自治区、直辖市)定价项目也由4年前的平均约100项减至平均45项左右,目前正在启动新一轮修订,进一步缩减政府定价范围。

同时,市场和政府两者的关系是有机统一的,不能把两者割裂开来,既要使市场在资源配置中起决定性作用,同时要更好地发挥政府作用,使价格机制真正引导资源配置。比如,对重要公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节,政府定价依然不可或缺。如对属于网络型自然垄断的输配电环节,对电网企业的成本必须严格监审,要坚决剔除与输配电不相关的资产、不合理的成本和费用支出。

在价格放开和监管的变革之间,折射出的亦是政府部门在价格改革中的定位转型。放管结合——放是为了保障和促进公平竞争,推进现代市场体系建设;管则要强化事中事后监管,坚决管细管好管到位。


清费减负去产能

节约资源倡绿色

在降成本、去产能,推进供给侧结构性改革方面,价格改革的贡献有多大?数字无疑是最好的证明:2016年,全国降成本规模约1.1万亿元,其中价格主管部门通过发挥价格的杠杆作用,降低企业用能成本和收费负担,为企业降成本2500多亿元。而在国务院今年所确定的全年减税降费超过1万亿元的目标中,价格主管部门分解承担的任务是1700亿元,目前已完成1400多亿元。

在清费减负让企业轻装前进的同时,价格主管部门也积极通过放大价格杠杆的调节作用,推进供给侧结构性改革。价格司有关负责人说:“在推进供给侧结构性改革去产能方面,价格主管部门对水泥、钢铁、电解铝等生产企业实行阶梯电价,对未完成化解产能任务的钢铁企业实行差别电价,加快推进落后产能淘汰,取得了显著成效。”

据相关部门预计,水泥行业阶梯电价政策的实施将促使约10%左右产能的水泥生产线因达不到能耗要求被淘汰。对于钢铁行业,在进一步加大差别电价的同时,也实行了阶梯电价政策,据测算,能耗较高的钢铁生产成本每吨将增加30—50元。

同时,为节约资源和保护环境,价格杠杆也开始发挥巨大作用。例如,在水资源价格改革方面,2013年印发《关于水资源费征收标准有关问题的通知》,要求各地区分地表水和地下水、不同用途分类制定水资源费征收标准,并提出了“十二五”末各地区水资源费征收标准指导目标,明确地下水水资源费标准要高于地表水,水资源紧缺地区、地下水超采地区要高于其他地区。截至2015年底,各地水资源费均已按要求调整到位。初步统计,全国平均地表水、地下水水资源费最低征收标准分别约为每立方米0.3元和0.8元,比文件出台前分别提高了36%和37%。2016年出台了推进农业水价综合改革的意见,明确要用10年左右时间,建立健全科学合理的农业水价形成机制,实行农业用水总量控制和定额管理,建立精准补贴和节水奖励机制,促进农业用水方式由粗放式向集约化转变,目前,改革实施面积达到2200万亩。

此外,在区分基本和非基本的前提下,全面推行居民用电、用水、用气阶梯价格制度,例如,已有29个省份实行阶梯电价制度,29个省份的通气城市已建立居民阶梯气价制度,31个省份已建立居民阶梯水价制度,这些都有效调动了居民节约资源的积极性。


改革稳中求进

政策惠及民生

如果没有改革与创新,党的十八大以来的价格改革不可能啃下那么多“硬骨头”,但如果没有秉持稳中求进的工作总基调,那么改革就难以向纵深推进,创新举措将难以真正落地。

价格司有关负责人指出,“稳”是主基调、是大局、是前提。就当前价格工作而言,“稳”首先是价格总水平和重要商品价格要保持基本稳定;其次是改革要平稳推进。

铁路货运价格改革,之所以创造性地提出替代竞争定价思路,就是为了避免新建铁路集中投产后可能出现的价格大涨。据测算,当时如果沿用“按成本定价”,铁路货运价格将由10.51分/吨公里涨至25分/吨公里左右,远远超出社会能承受的价格,不仅物价不稳,经济社会发展也会受到影响。为了体现“稳中求进”的主基调,价格主管部门数易其稿,最终设计出替代竞争定价方式,对标市场化的公路货运价格,既让铁路货运价格能够反映市场供求变化,也确保了改革的平稳推进。

农产品价格改革,由于涉及国家粮食安全以及一些重要农产品的国内供给,更以“稳”字当先,最终采取了“突出重点、有保有放”的原则,对不同品种的农产品实行差别化支持政策。即便是成效卓著的棉花目标价格改革,最初也是以试点的形式展开,并在试点期满后对不同地区做不同调整。

“稳”是主基调,但在“稳”的基础上,价格司有关负责人强调,在“进”的方面也要不断作为。党的十八大以来,价格主管部门加大改革任务落实,放开了一大批政府定价项目,全面推开输配电价改革、医疗服务价格改革、理顺非居民用天然气价格,建立铁路货运价格的灵活调整机制,奋力攻坚农业水价综合改革,这些重点领域改革能够取得如今的成绩,就是在求“进”上的突破。

当然,这些改革成果最终还是要回到民众中,惠及民生。直接者如:提升价格监测分析预警能力,保持重要商品价格平稳,从而保障民众基本生活需求。党的十八大以来,开展平价商店建设、探索开展农产品价格保险、完善生猪价格调控预案,都是稳定民生基本必需品价格的举措。2013—2016年,我国CPI涨幅每年都保持在3%以内,处于温和上涨的合理区间。间接者如:市场决定价格机制的建立,释放了明确的市场预期,有利于调动社会资本投资积极性,提高市场供给能力和效率,从而满足民众更多元化的需求。

民惟邦本,本固邦宁。价格是度量民生冷暖的温度计,物价稳则民心稳。民心则是丈量价格改革成效的标尺,人民获得感显则改革成果现。“下一步,我们仍要紧紧围绕党中央国务院决策部署,始终以实现好维护好发展好人民群众根本利益作为工作的出发点和落脚点,坚持民生导向和底线思维,坚定不移将价格改革进行到底。”国家发展改革委价格司有关负责人说。


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